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欧洲主权债务危机与欧洲发展前景
| 2014-06-29 | 作者:中国社会科学院学部委员、欧洲研究所所长、中国欧洲学会会长、当代世界研究中心特约理事 浏览量:2304

 

摘要:

要想了解欧洲的发展前景,首先需要考察欧洲主权债务危机的源起,危机给欧洲带来的冲击以及欧洲的应对之策。关于欧债危机大致有重债国财政道德缺失论欧元区宏观经济失衡论欧元区制度架构缺失论金融危机后遗症论或危机输入论资本主义制度顽疾论等几种判断,对应这些判断有不同的政策选择。欧洲选择的是“政策组合”,发展的方向是深化和扩大市场,采取的主要方式是治理转型。

关键词:

欧债危机、欧洲治理转型、欧洲发展前景

 

长期以来,欧洲国家以资本、政府和社会协作共存为主要制度模式,通过社会伙伴social partners[1]之间相互制约的关系,维持了一种干预主义的资本主义国家形态,依靠相对高水平的税收来支付比较健全的社会福利。这种制度模式在国际金融危机和欧洲主权债务危机的冲击下正经受着巨大的压力和挑战。要想了解欧洲未来的发展方向,首先需要考察欧洲主权债务危机的源起,危机对欧洲产生了怎样的冲击,欧洲又是怎样应对的。

2007年下半年,发端于美国的次贷危机开始波及欧洲,引发股市震荡。进入2008年第二季度后,几乎所有欧洲银行的利润率均大幅度下降,资产急剧缩水,股本回报率骤跌,欧盟27国经济出现了自1995年以来首次连续五个季度的负增长,消费、投资和出口全线下滑。受美国房地产业颓势的影响,欧洲房地产业信心受挫,各国房价不同程度下跌,爱尔兰、英国、西班牙等国房地产泡沫大面积破裂,银行负债总额飙升,冰岛政府债务超过了GDP总额,冰岛三大银行负债超过冰岛国内生产总值12倍之多,冰岛濒临国家破产。受各国银行挤压投资泡沫的影响,建筑业全面衰退,失业率大幅攀升。2009年第一季度,欧盟27国减少了190多万个就业岗位,欧元区丧失了122万个就业岗位,严峻的经济形势导致了严酷的社会形势。

为了阻止金融危机蔓延造成的冲击,欧盟各国政府在经济放缓、税收减少的情况下启动类似凯恩斯主义的经济干预措施,注资银行、救助房市、刺激就业、提供保障,本来已经寅吃卯粮的政府财政负担进一步加重。200910月,新上台的希腊政府公开了上届政府掩盖的债务规模,向欧盟和国际货币基金组织提出救助申请,欧元区一些成员国长期被掩盖的严重债务问题开始呈现冰山一角。此后,葡萄牙、爱尔兰、西班牙、意大利等国家的债务问题也纷纷暴露,国际评级机构和世界各国媒体应声鹊起,推动一些国家的主权债务的市场融资利率不断攀升,达到不可持续的程度。受到危机的困扰,爱尔兰、塞浦路斯、葡萄牙、西班牙、斯洛文尼亚、希腊和意大利等欧盟重债国纷纷出现政府危机和政府更迭。欧元区进入了多重危机并发的艰难时期,这个艰难时期到现在还没有过去。

在欧债危机不断发酵的过程中,欧元区和欧盟及成员国密集地出台各项措施,而有关欧元区和欧盟发展的前景也议论迭出、预测纷呈。这些议论和预测根据对欧债危机原由的不同理解和判断做出,不仅影响了欧元区和欧盟的政策取向和政策措施,也影响着欧盟未来的发展。

 

一、      关于欧债危机根源的几个典型观点

 

总括起来说,关于欧债危机的根源有重债国财政道德缺失论欧元区宏观经济失衡论欧元区制度架构缺失论金融危机后遗症论或危机输入论资本主义制度顽疾论等几种主要观点。

危机发生伊始,以德国评论者为主并为媒体热衷传播的观点是:一些欧洲重债国缺乏财政自律、赚少花多,财政状况长期失衡,财政亏空数额巨大,靠借贷度日。[2] 很多评论者认为,希腊发生债务危机是咎由自取,主要原因是政府长期通过赤字财政维系其庞大低效的公共行政部门和社会福利,而且税收漏洞过大,逃税问题严重。在选举政治的条件下,对这些领域里的支出进行削减不仅十分困难,而且会导致政权的不稳定。希腊不仅超前消费,而且还通过货币掉期交易和抵押未来收入的方式掩盖高额公共债务,使希腊在条件不成熟的情况下获准加入了欧元区。脆弱的希腊财政使得它难以应对国际金融危机的严重冲击。这种判断导致的直接政策选择是:紧缩财政、大幅度削减社会保障和公共开支,而这也是目前很多欧盟国家的政策选择。不过,也有人认为,高社会福利并非债务危机的直接导因,因为陷入危机的南欧国家的社会保障和福利国家制度并不健全,而以高福利著称的德国和瑞典等国却安然无恙。[3] 一些欧洲知名的经济学家还认为,债务危机与财政纪律的关系也不是直接的,因为除了希腊以外,西班牙和爱尔兰等国家都遵守了欧盟的财政纪律,在危机爆发前,这些国家的主权债务水平也都达到或接近马斯特里赫特条约规定的标准,但是仍然难免遭受危机的打击,欧洲主权债务危机别有他因。[4]

另外一种观点认为,欧元区的危机是一种输入性危机。欧洲与美国的经济贸易投资关系过于密切。美国金融衍生产品的扩张早已波及到了欧洲,次贷危机也攀枝附叶地蔓延到了欧洲。美国以邻为壑地通过多轮量化宽松将超量的公共开支转移给包括欧洲在内的美元持有者,但是作为多国货币联盟的欧元区却没有条件效仿美联储的做法。除了美国经济衰退给欧洲带来的负面影响以外,国际资本的作用也不可忽视。国际三大信用评级机构(穆迪、标准普尔和惠誉)每度调低欧洲国家的国债信用等级,都会引起一连串针对欧洲国家主权债务的市场炒作,使政府发行国债的保险利率数倍增长,融资能力直线下降,对冲资本大进大出。[5] 针对风起云涌的欧债市场险情,德国和法国于20105月共同向欧盟委员会递交了加强对金融衍生品监管的建议,要求采取有力措施,打击金融投机活动,欧盟也将金融监管作为应对危机的重要的治理措施之一。

第三种观点认为,欧洲债务危机的根源是资本主义功能失调。左派经济学家和政治家,如赫伯特·舒乙(Herbert Schui)等人认为,在资本主义制度下,大众消费有不断萎缩的趋势,国家尝试通过政府财政来消化部分减少的需求,从而导致政府赤字居高不下,最终形成政府信用危机。[6] 市场失灵政府失灵是资本主义制度的基本发展路向,也是无药可医的顽疾。深陷危机的政府调节功能明显减弱,但如果只是通过紧缩财政、削减公共行政开支、压缩公务人员、增加税收、提高税率、扩大税基、推迟退休年龄、打击偷漏税、减少军费开支等方式解救危机,则势必使社会消费减少,还会引起广泛和强烈的社会反弹,不仅难以规范市场,而且会进一步引发市场对国家破产的担忧,使危机更加深重。危机以来的进展证明,类似凯恩斯主义的救治方法并没有收到明显成效,欧洲需要其他药方。

还有一种比较典型的观点是欧元区的宏观经济出现严重失衡,这与欧洲大市场的地域扩张过快而市场机制发育不足有关。这种观点认为,欧元区财政与货币不统一是深层原因,但却不是引发危机的根本原因,根本原因是欧元区内部生产力和竞争力的不均衡。德意志银行首席经济学家托马斯·迈尔(Thomas Mayer)和联合国贸易和发展会议(UNCTAD)首席经济学家汉纳·弗拉斯贝克(Heiner Flassbeck)等人认为,欧元区的实质性问题在于:同一货币体系下国家之间竞争力不同。南方重债国普遍存在经济结构不合理,劳动生产力和国际竞争力不高的情况。欧洲一体化和经济全球化的发展使欧洲境内的产业向北部转移,但是社会和文化的因素却造成了劳动力流动的障碍。[7] 南欧国家面临产业空洞化的威胁。根据这种判断,如果没有欧元区或欧盟的强有力的财政转移,欧盟南北发展的失衡将是长期的,南方重债国的恢复道路将是漫长的。

最为常见的一种观点是:欧元区的制度框架先天缺失导致了欧债危机的爆发。德国经济研究所(IFO)所长汉斯-维尔纳·辛(Hans-Werner Sinn)和诺贝尔经济奖得主保罗·克鲁格曼(Paul Krugman)是这一观点的典型代表。他们虽然也认为欧元区的宏观经济严重失衡是主要问题,但同时认为,欧元本身才是危机爆发的根本原因[8],因为欧元引入后的利率趋同态势导致大量资本进入利率较高的爱尔兰、西班牙、意大利、葡萄牙和希腊等国,在劳动生产力没有提高的情况下催生了金融、房地产和服务领域的泡沫,通胀和劳动力成本不断上升,导致这些国家的竞争力被一再削弱;而欧元区的制度设计使得其成员国无法通过汇率政策来调整生产成本,重获竞争力,导致经常项目收支严重失衡,而在统一的货币制度内,成员国政府又无法通过货币政策减少债务负担。[9] 前面提到的博根贝格尔声明也持类似观点。简言之,危机的制度原因是欧元区只有统一的货币政策而没有统一的财政政策,无法模仿成员国的财政行为。因此,要想保护欧元,就需要推进财政和政治一体化。

同样是受制于欧元区的制度设计和授权限制,欧盟和欧元区在危机中反应迟缓,救助方案出台迟缓,导致市场对主权债务的信心一路下跌,投机炒作趁机泛滥。此外,欧元区统一的货币政策和分散的财政政策这个制度漏洞本身就很容易成为金融市场突击的对象。甚至有人认为,欧元区的这种制度设计从一开始就是一种阴谋,是欧元区的缔造者们为了推动欧洲联合,故意在条件不成熟的时候推出货币联盟,并等待危机的到来,以便借助危机造成的压力推进欧盟的财政和政治一体化。

 

二、      关于欧盟和欧元区治理改革的要旨及方向

 

前面讲到,认识欧债危机的根源可以帮助我们更好地理解欧盟的治理改革措施,而理解欧盟的改革措施则可以帮助我们判断欧盟未来发展的路向。

关于欧盟的治理改革,已经有了很多论述。比较全面的阐述是陈新发表在《欧洲研究》2012年第3期上的欧债危机:治理困境和应对举措。该文比较全面地介绍了欧盟层面为应对欧债危机而采取的治理措施,包括欧盟层面的预算监督和自动惩罚机制、欧洲中央银行的准最后贷款人身份、欧洲层面的救助机制(即建立防火墙)、欧元区国家之间的政治认同以及法律建设等等。[10] 如果把成员国层面的治理措施也加进去,那么欧盟和欧元区在欧债危机爆发以后所采取的治理措施大致可以归纳为:

 

1.     严明财政纪律,加强预算监督,启动自动惩罚机制。

自从欧洲一些国家爆发了主权债务危机以后,欧元区和欧盟的成员国争先恐后地实施财政紧缩政策,紧缩财政蔚成时尚。爱尔兰、希腊、葡萄牙、西班牙和意大利等欧盟的重债国家分别出台了大规模的财政开支紧缩计划,爱尔兰政府一边增加税收,一边实行公务员减薪政策,降低社会保障津贴,压缩公共开支和公共投资建设。希腊政府为了获得欧盟和国际货币基金组织的贷款资助而陆续出台财政紧缩措施,将法定退休年龄延长到65岁,并且自2020年以后每3年根据预期寿命自动延长退休年龄,自2015年起将缴纳养老金的年限从37年延长到40年。在劳动力市场方面采取了降低劳工标准的措施:将新工人的试用期从1个月延长到12个月,降低21岁以下青年工人的最低工资,使解雇工人更加容易。2012年希腊议会顶着民众的抗议示威通过了新的财政紧缩法案。葡萄牙政府的措施包括冻结公务员工资、降低社会保险支出、压缩公共投资项目、实行私有化等。西班牙政府每年裁减约1.3万名公务员,将增值税税率从16%提高到18%,将退休年龄从65岁延长至67岁。意大利政府大举压缩医疗卫生部门开支。到目前,南欧国家的工资水平分别有了大幅度下降,西班牙18-32岁青年的工资水平已经降到每月830欧元。

有趣的是,参与紧缩的不仅仅是重债国,其他欧盟国家纷纷加入了削减的阵营:德国的财政紧缩措施包括削减军费、让公务员队伍自然减员、取消公务人员圣诞节补贴、征收金融交易税,还大幅提高医疗保险金缴纳比例(从现在占工资的14.9%提高到15.5%),大幅削减社会福利开支,并减少对失业者的救济,取消失业者特殊补贴,迫使失业者回到工作岗位。德国内阁于201067通过了分4年削减816亿欧元的财政紧缩计划,将财政赤字占GDP5%压缩到3%以下。5天以后,法国于612宣布采取紧缩措施,在未来3年中削减450亿欧元的公共开支,把法国赤字从占GDP8%降到3%以下;10天以后,英国于622通过了大幅度削减财政开支的《紧急预算案》,除了冻结公职人员工资和开征银行税、增值税等措施以外,主要目标之一就是将法定退休年龄推迟到66岁,藉此削减社会保障开支,并且通过更加严厉的措施,迫使单身母亲和50岁以上的人重新回到劳动力市场。计划在5年内将财政赤字占GDP 11.4%的比例降到1%2012928,打着反紧缩、促增长上台的法国社会党总统奥朗德政府公布了2013年财政预算草案,提出大幅增税和削减公共开支等一系列紧缩措施,以实现将财政赤字占国内生产总值(GDP)比例降至3%的预定目标。就连经济和财政状况良好的荷兰和卢森堡也宣布实行紧缩政策。2011年初德法两国还联合推出了《竞争力公约》。这个只有17个成员国签署的,并没有实际约束力的公约鲜明地提出了取消刚性工资增长机制,使劳动力市场更加具有弹性的要求。这些紧缩并非没有在各国引起争议和示威并引起执政党的败选,但是欧债危机使得欧洲的政治领导人达成了集体紧缩的共识,它们利用欧债危机的倒逼压力,促成长久以来就希望实施而难以实施的改革措施。这些国家的领导人还放言,即使在大选中为此失利也将在所不辞,因此反抗活动大抵不了了之,虽然在一些国家引起政府更迭,但是并没有带来致使紧缩政策逆转的现象。[11]

对于欧盟这样一个多层治理体制来说,单凭成员国自律还是不够的,必须有他律机制。20103月,欧盟成立了直接由范龙佩领导的,以成员国财长作为成员的特别工作小组。这个工作小组在同年9月份提出的治理方案之一就包括部分转移成员国财政权力的欧洲学期制度。根据新的欧洲学期制度,欧洲理事会每年3月制定年度经济政策要点,并以此为基础提出财政政策(稳定和趋同项目)和经济政策(国家改革项目)建议,再由各成员国据此制定中长期预算和经济战略,并于4月份提交欧盟委员会和欧洲理事会评议审核,而后交由各成员国议会通过。这样一来,就将欧洲民族国家最传统,也是最核心的财政和经济政策主权分段部分转移给了欧盟,因而成为欧洲国家转型的重要步骤。

为了保证欧盟监管权力的切实运用,除了原则以外,还需要采取一些可操作的惩戒措施。20109月欧盟提出的包括六大方案在内的经济治理建议案在20113月获得欧洲理事会正式通过,20119月获得欧洲议会批准。这些方案不仅要求成员国实行审慎的财政政策,建立欧委会对成员国的预警机制,还引入了财政惩罚措施,要求负债比例超标国家将GDP0.2%作为不计息的预存款交给欧盟保管。如果该国不遵守欧盟委员会提出的削减赤字建议,这笔存款可以用作罚款,罚款数额可高达GDP0.1%,从预存款中扣除。这种措施进一步扩大了欧盟的权力。

下一步的措施是将上述一体化的进步条约化、法规化。2011128—9日的欧盟峰会上,法德等国提出了修改《里斯本条约》、加强财政联合等深化欧洲一体化的动议。动议虽然遭到了英国的一票否决,但欧盟其他成员国却以政府间协议的方式通过了设置有自动惩罚机制的新财政紧缩公约,签约国将遵守财政纪律纳入各国立法,使其拥有强制效应和法律永久性。从成员国和欧盟两个层面的紧缩财政的决心、措施和力度来看,欧盟实施紧缩财政是坚决的。这里有两个重要原因需要特别简单介绍一下:

一是欧洲在受到美国次贷危机冲击后,曾经采取过凯恩斯主义的财政刺激措施,即通过加大政府部门开支来应对危机,结果不仅没有奏效,而且使得政府债务激增。此后,扩张性财政约束假说逐渐成为欧洲治理的主导思想,该假说主张政府通过减少债务减轻市场恐惧,进而提振市场信心,促进私人投资。[12]

二是全球化的深入发展对欧洲竞争力提出了严峻的挑战,对此欧洲政治领导人早有认识,但是囿于选举政治的规律,在保持竞争力和取悦选民之间难以进行理智和优化的选择。欧债危机恰好提供了一个说服民众的机会,因此政府开支的强力紧缩往往伴随劳动力市场改革、研发投入加大和贸易保护主义等措施一道出台,目的是提高欧洲的国际竞争力,保全欧洲的生产和生活方式。

 

2.     加快进行欧洲金融一体化建设。

欧债危机以来,欧洲一体化建设速度明显加快。主要表现在两个方面,一是欧盟金融和财政监管的加强,二是欧盟救助机制(防火墙)的建立。

在欧盟成员国纷纷实施财政自律政策的同时,欧委会实行了更加严格的财政监管。20099月,欧委会提出加强金融监管的一系列建议案,旨在建立一个具有超国家性质的欧洲金融监管体系(ESFS)。该体系由欧洲系统风险委员会(ESRB)和欧洲银行监管局、欧洲证券和市场监管局、以及欧洲保险和职业养老金监管局等三个监管局组成。议案在20109月和11月分别获得欧洲议会和欧洲理事会的批准,欧洲金融监管体系20111月正式运行。欧盟通过欧洲金融监管体系加强了针对欧洲金融市场,尤其是跨国金融机构的监管。

欧债危机爆发初期,欧洲缺乏救助机制,加上世界资本市场翻云覆雨,伺机而动,给欧洲稳定带来极大的伤害。因此,在应对危机的整个过程中,欧盟一方面整顿财政,一方面努力建立并完善危机救助机制。希腊债务危机爆发伊始,欧盟反应迟缓,成员国领导人和精英之间还在为是否有必要建立货币联盟成员国违约救助机制争论。当时的主导思想认为,建立救助机制会增加欧元区成员国的道德风险,干扰市场预期。此后事态的发展日趋严重,欧债危机有蔓延之势,欧盟开始认真地着手建立“防火墙”。20105月,欧盟联合IMF向希腊提供1100亿欧元的救助,此后连续地建立了欧洲金融稳定工具(EFSF)和欧洲金融稳定机制(EFSM)。2011721,欧元区首脑会议决定为EFSF扩容扩权,允许其利用杠杆化方式在一级二级市场购买债券,同时提供各种流动性支持欧元区银行。20129月德拉吉宣布欧央行可以进行“直接货币交易”(OMT[13],允许欧央行在一定条件下“无限制地”购买短期政府债券,。201210月,由成员国联合注资的永久性救援基金“欧洲稳定机制”(ESM)正式启动,为欧元区应对长期性和突发性的危机提供了制度保障。

欧盟建立防火墙的同时,欧洲央行的权力悄然扩充。20105月,欧央行宣布采取两项配套举措,一是从二级市场购买希腊债券,稳定市场信心,二是取消对希腊债券的评级限制,以便欧洲商业银行能够继续用希腊债务做抵押从央行贷款。此后,在爱尔兰、葡萄牙、意大利和西班牙受到危机冲击时,欧央行都曾经从二级市场购买相关国家债券,用以稳定市场。此外,欧央行自2011年秋季以来还连续两次调低利率,将长期再融资操作[14]LTRO)期限从一年延长为三年,将存款准备金率从2%下调至1%,降低银行到欧央行作贷款抵押的门槛等措施。特别是直接货币交易在短期内极大地稳定了欧洲国债市场。2012年欧元区财政就单一监管机制(SSM的设立达成协议,使得欧央行在201431以后更拥有了审查和监管欧元区个别国家银行的权力。所有这些措施,以及前述的其他措施,都使得欧盟向着财政金融一体化的方向稳步迈进。

 

3.     关于紧缩与增长的关系。

在欧债危机前期,关于紧缩与增长之间孰先孰后的关系引起了一些争论,还有评论认为,法国和德国在欧债危机的主要原因和解决方案方面各执一词,法国将危机归因于金融贸易的全球化,为解决危机而提出过成立EFSFESM,进行高层财政协调,为欧央行扩权等建议,而德国重点批评一些国家的财政纪律松散,坚持建立规则、提出邀请IMF介入、主张私营部门发挥更大作用,鼓励投资研发以促进增长等方案。法国要求建立欧洲经济政府,德国就要求将平衡预算条约写入各国立法,法国要求注重金融监管和就业增长,德国就要求提高竞争力和明确救援条件。[15] 好像欧债危机方案的解决过程是德法之间的博弈过程。

其实,欧盟最终需要通过增长而走出危机,这也是欧洲政治领导人们的共识。分歧在于通过什么方式恢复增长。欧盟委员会主席巴罗佐说,经济增长是关键,但欧盟各国只有下定决心整顿公共财政,才能使市场重新建立对欧洲经济增长的信心,从而恢复增长,创造更多的就业。德国总理默克尔说,失业保险改革也许会使失业者面对更大的生活压力,但也会让他们更加积极地去寻找工作,从而减少失业率。德国实施财政紧缩政策,不仅是要严明欧盟的财政预算纪律,而且是要恢复人们对欧元的信心。

2010年欧盟夏季首脑会议召开之际,也是欧债危机十分严峻的时刻,欧盟领导人强调了严明财政纪律,并决定让欧盟委员会出面评议成员国的预算方案,提出惩罚违反欧盟财政纪律的成员国。也是在这次首脑会议上正式通过了《欧盟2020战略》,强调更具活力的经济政策,包括提高妇女和高龄人群就业率,吸纳移民加入劳动力市场,以及重申研发投入占GDP3%,未完成基础教育人数比例从15%降到10%以下,贫困人口削减25%等指标。与前述一些政策相吻合,欧盟经济社会政策从注重社会再分配转向积极的就业政策、社会投资和研发政策,同时要求释放市场力量,加大市场在资源配置方面的作用。一方面紧缩政府和公共部门,另一方面刺激私人投资,帮助市场恢复信心,帮助中小企业恢复生产。

从欧盟层面的转移支付也可以明显地看出这一取向。20126月欧盟启动了1200亿欧元的促增长计划,但是并不贷给重债国政府,而是将包括结构基金在内的各种欧盟财政工具调动起来,直接贷给私营和建设部门,实现有质量的增长,而且优先投资在能够促进欧盟(而不是成员国)市场一体化建设的基础设施领域。范龙佩2012108关于欧洲未来发展蓝图的表态中提到,要建设跨欧的交通设施、通讯和能源网络设施,为的是给欧洲大市场创造基础条件。范龙佩还提到其他很多方法,如调整产业政策,利用欧盟已有的产业制高点优势,合理使用欧盟结构基金,增资欧洲投资银行,在欧元区层面上建立一个国库办公室等,[16] 都是在欧盟市场的建设上着墨。总之,在对欧洲远景的规划中,支持增长与增加就业、提高竞争力和区域趋同等政策相互联系。这些政策的指向是一致的:就是要建立更统一和更加有效的内部市场。欧盟层面和成员国层面的经济治理和体制改革也都朝着这同一方向推进。

 

三、      关于欧洲发展的前景

 

至此,我们可以大致看出欧洲发展的前景或方向。此前有过各种关于欧洲前途的预测,例如欧元失败论认为,欧元区国家之间的债务成本急剧拉大会导致欧元区内穷国愈穷富国愈富的失衡状态不可持续,依靠富国救助的国家不断增多,导致富国的退出或形成退出压力;再如欧元区逆势而上论认为,危机的倒逼压力将迫使欧盟财政一体化和政治一体化向前迈进,最终形成欧罗巴合众国;还有德国主导欧盟论认为,随着欧债的加重,德国作为欧盟第一大出资国的权重已经并将继续迅速增加,[17]改变法国主导政治和德国主导经济的欧盟传统决策格局。上述各种判断都预测欧盟在经历了主权债务危机后会在发展路向上发生重要的变化,但变化的要旨集中在以下几个方面:

一、为保持欧洲金融稳定而建立新的机制。奥朗德在他的竞选演说中曾经明示,他的“真正对手”是没有姓名、面目不清、没有党派、不参加选举,但是却掌控国计民生大权的国际金融财团。[18] 欧洲在主权债务危机中,饱受国际金融资本的冲击,对于这些无孔不入和无利不赚的资本,欧元区只有通过强身健体的治理改革,减少自身的制度漏洞,才有可能抵御未来的风险。这些改革都涉及到体制机制建设,包括范龙佩作为欧元先生地位的确立、金融防火墙的建立、单一银行监管制度的出台、共同存款保险和欧洲清算框架体制的设计等等。主权债务危机的冲击迫使欧盟发展各种监管机制,从而获得更大的监管权力。

二、日趋激烈的全球化竞争迫使欧洲国家戮力提高竞争力,应对全球化挑战。政策选择包括:加大贸易保护力度,纠正成员国不可持续的财税政策,加大研发创新和智力投资,增加劳动力市场的灵活性,甚至改变传统福利国家的结构和内涵。尽管这一过程由于一些民众的反对而不会一帆风顺,但是在欧洲政治精英之间已经就改革的方向达成了广泛的共识,且受到外部环境的制约,因此改革的方向难以逆转。

三、建设更加统一的欧洲,包括基础设施的欧洲化、人力成本的欧洲化、财政标准的欧洲化、银行监管的欧洲化等等。统一大市场的深化是医治欧洲避免屡试不爽的灵丹妙药,主权债务危机更为拓展大市场和消除主权国家壁垒提供了一个契机,一个抵挡反对派批评的替罪羊。

四、上述转移和改革如果不能获得民众支持将不可能成功,因此范龙佩提出,要各国议会和欧洲议会更多地参与决策,要让上述改革获得民主合法性,要让欧洲民众而不仅是精英来共同承担欧洲决策的责任。欧洲联盟幅员辽阔,国家之间差异巨大,内部利益平衡十分困难,民粹主义和极端情绪在所难免。目前欧洲政治力量格局中极化力量正快速增长,同时欧盟就新事务、新政策和新机制也加强了国家间和社会间的磋商、平衡、妥协、通报,希望避免脱离民众而引发极端后果出现。

五、欧盟的传统决策方式中包括了通过实验性的治理,形成许多复杂和多重的组织形式,通过多边的目标设定经验对比多层程序定期修订同伴压力共同规则制定、监管实施等软方法在欧盟内部推行政策并在全球治理中发挥影响。因此,欧盟以擅长多边主义方式而著称于世。但是在欧债危机中,多边主义方式失之于行动迟缓,而超国家体制(如欧盟委员会)则缺乏解决新问题的有效机制或授权。因此,危机中欧盟的主要决策转而由欧洲理事会通过政府间协议来主导,在政府间磋商的过程中出现了大量的多重双边外交,也出现了德国权重加强的现象。但是这并不足以说明欧洲决策向国家化的方向发展,因为国家和政府间的磋商结果是更加统一的欧洲机制。欧洲的治理改革出现了一个十分奇特的现象:由主权国家主导,通过集体协商,决定将主权国家自己的一些权力转移给欧盟,而转移的目的是为大市场的发展提供便利。这种集体决策机制与主权国家由中央政府主导推动机制建设的路径十分不同。

综上所述,发生在欧洲的主权债务危机既是市场信心危机,也是政府治理危机,同时还是对社会认同和社会凝聚力的考验。这场危机的始作俑者是市场失衡和市场失范,同时也是由于政府低增长高福利的治理方式不能适应全球市场发展,是欧元区货币政策和财政政策之间存在着制度漏洞,是膨胀和扩大了的市场力量与以主权国家为基础的政府治理之间进行长期博弈的显现,结果致使政府治理必须进行市场化和欧盟化转型调整。欧洲债务危机引发了欧洲体制机制和思想观念的并发不适应症。针对这种并发症,欧洲选择了政策组合policy mix)的应对方式:即由经济、金融、政治、法律等多种政策相互混合搭配的配方,欧洲人称为多层治理,其要旨是多重平衡和集中监管,是谋求适度而非快速增长,是在每一项政策出台时都有其他政策来配合,抵消或吸纳政策的负面影响。这种配方在美国的经济学教科书里不可能找到,在人类历史上也没有先例。这种配方的基本点是一方面进一步挖掘市场潜力,发挥市场优势,另一方面改革政府治理,使政府治理更加适应市场发展的需要。这种配方的最大看点是政府转型,是欧洲各层的政府转向用新的手段规范市场,使欧盟这个世界上第一大市场通过结构优化和资源有效配置成为一种发展的动力。这也是一种中长期的政策选择与短期的防火墙建立相搭配的方式。因此,虽然欧盟的主权债务警报暂时消除,但欧洲结构性顽疾的医治尚需时日。

(原文首次发表在《人民论坛·学术前沿》)

 

 

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作者简介:

周弘,中国社会科学院学部委员、欧洲研究所所长、中国欧洲学会会长、当代世界研究中心特约理事。主要研究领域:欧洲一体化、中欧关系、福利国家及对外援助。主要著作包括:《欧洲文明的进程》(合著:2003)、《中欧伙伴关系——差异与共性》(主编:2004)、《福利国家向何处去》(2006)、民族建设、国家转型与欧洲一体化2007)、《外援在中国》(合著:2007)、《欧洲模式丛书》(总主编:2008-2009)、《欧盟是怎样的力量》(主编:2009)、《国外社会保障制度比较丛书》(主编:2010-2011)以及《欧洲发展报告(蓝皮书)》(主编)等。

 

 

 

 

 



[1] 即由企业代表、政府代表和工会代表共同组成的利益分配机制。

[2] 由德国的经济学家、企业家、政治家以及来自位于慕尼黑的著名经济研究机构IFO的人士联合署名发表的博根贝格尔声明 “Bogenberger Declaration“, Frankfurter Allgemeine Zeitung, December 7, 2011)认为,欧猪国家的巨额私人与公共债务是危机的根源。转引自:(德)阿尔伯特·施魏因贝格尔:欧债危机:一个德国视角的评估,《欧洲研究》2012年第3期。

[3] 这些国家虽然先期进行了福利制度的改革,但是并没有让福利国家伤筋动骨。

[4] 25位法国经济学家组成的愤怒经济学家组织,ATTAC(课征金融交易税以协助公民组织)学术委员,Peter Bofinger(德国经济五贤人委员会成员)、Thomas Fricke(德国金融时报日报首席经济学家)、Albrecht Müller(经济学家,勃兰特及施密特时期经济部门高官)、James Kenneth Galbraith(詹姆斯·肯尼斯·高伯瑞,美国著名经济学家)、Walter Wittmann瑞士经济学家2012927德国广播电台(Dradio)的电台采访,见:http://wissen.dradio.de/oekonomie-mythen-der-krise.88.de.html?dram:article_id=222377

[5] 陈新:欧债危机:治理困境和应对举措,《欧洲研究》2012年第3期。

[6] Herbert Schui: Methode Merkozy - Wie Europa zu Tode gespart wird. In: Bl?tter für deutsche und internationale Politik, 01/2012, S. 66–74, hier S. 72f.

[7] 对统一货币区内部生产力不均衡及劳动力流动障碍负面影响的研究,较早见于A. Stockmann(1988): “Sectoral and national aggregate disturbances to industrial output in seven European countries” In: Journal of international Economics 26 (May), pp. 271-289.

[8] Paul Krugman, Wie der Euro gerettet werden kann, Der Spiegel, 23. April 2012.

[9] 这方面的研究可见于Calvo and Leiderman1992G. A. Calvo and L. Leiderman (1992), “Optimal inflation tax under Precommitment Theory and evidence”. In: American Economic Review (March), pp. 179-194.

[10] 陈新欧债危机治理困境和应对举措《欧洲研究》2012年第3期。

[11] 例如英国首相卡梅伦在20121月表示,英国将坚持实施财政紧缩政策,及时他所领导的保守党会因此而在2015年的大选中失利。荷兰保守党政府于20125月推出大幅削减公共开支的方案后即倒台,但是新的联合政府继续削减政策。就连法国社会党政府在执政不久后也一反竞选时的承诺,宣布实施削减政策。

[12] 参见Alberto Alesina et al, "Tales of Fiscal Adjustment", Economic Policy, Vol.13, No.27 (October 1998), pp.487-545.又见IMF, "World Economic Outlook: Recovery, Risk, and Rebalancing", October 2010. IMF, "World Economic Outlook: Recovery, Risk, and Rebalancing", October 2010, p.96.

[13] 是一种冲销式无限量的购债机制Outright Monetary Transactions),简称OMTs

[14] 欧央行20096月的宣布以固定利率招标方式进行一轮大规模一年期长期再融资操作longer-term refinancing operations,简称LTRO

[15] 张骥:欧债危机中法国的欧洲政策——在失衡的欧盟中追求领导,《欧洲研究》2012年第5期,第29-45页。

[16] Letter by President of the European Council, Herman Van Rompuy, on the implementation of the Compact for Growth and Jobs. Brussels, 8 October 2012, EUCO 182/12, PRESSE 416, PR PCE 155.

[17] 参见:Ulrike Guérot and Mark Leonard, “The new German question: How Europe can get the Germany it needs. http://ecfr.eu/content/entry/the_new_german_question_how_europe_can_get_the_germany_it_needs. 又见金玲:辨析欧债危机中的德国角色,《欧洲研究》2012年第5期。

[18] 奥朗德:我有一个看不见的对手:金融财团。http://www.haodaxue.net/html/07/n-10907.html