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推进周边公共外交:理念、问题与对策
来源:《国际问题研究》2014年第6期 | 2014-11-27 | 作者:外交学院副教授、中国公共外交协会研究部主任 姚遥 浏览量:1294

 

 

        在中国外交总体布局中,周边地区处于首要地位。201310月,中央召开专门会议,确定了周边外交工作的战略目标和基本方针。习近平总书记在会上特别强调了“周边公共外交”的新任务和新要求:要着力加强对周边国家的宣传工作、公共外交、民间外交、人文交流,巩固和扩大我国同周边国家关系长远发展的社会和民意基础。 [1]

周边公共外交工作源起邻邦、直指民心、事关长远,具有极为重要的战略意义。本文拟梳理周边公共外交工作的理念和任务,总结现有工作中的问题和瓶颈,并为下阶段扎实推进相关工作提出对策建议。

一、周边公共外交工作的理念和任务

党的十八大以来,新一届中央领导积极运筹外交全局,从地缘位置、自然环境、文化渊源等方面,进一步突出了周边地区在中国外交大局中的战略地位。未来,面向周边地区的公共外交大有可为,承载着重要的理念和任务。

(一)贯彻“新安全观”的助推手

20145月,在上海举行的第四届“亚信峰会”上,中国国家主席习近平发表了题为《积极树立亚洲安全观共创安全合作新局面》的主旨讲话,提出应该积极倡导共同、综合、合作、可持续的亚洲安全观,创新安全理念,搭建地区安全和合作新架构,努力走出一条共建、共享、共赢的亚洲安全之路。[2]亚洲新安全观摒弃了霸权、强权和武力威胁等元素,提倡以共同安全为前提,综合安全为方向,合作安全为手段,可持续安全为关键,是追求平等、正义和公平的新型安全观。[3]习主席阐释的“新安全观”为周边公共外交工作奠定了重要的理论和政策基础。

中国与周边某些国家存在领土纠纷或海洋权益争端,如何在坚决维护国家主权的同时,让周边国家民众了解中国致力和平发展、共同维护地区安全的理念与诚意,是中国公共外交面临的重要任务。围绕“共同、综合、合作、可持续”的亚洲新安全观,公共外交应通过各种渠道尽力助推新的安全理念深入周边国家民心民意,令周边国家广大民众不再受“中国威胁论”之迷惑。

(二)促进“区域经济一体化”的粘合剂

发展与周边国家关系,构建“区域经济一体化”,离不开社会公众与中外企业的深度参与和共同努力。未来,中国要发展更紧密的经贸网络,提升与周边的利益融合水平,公共外交在此过程中大有可为。

山水相连的地理特征,决定了中国与周边国家的经贸合作既频繁又复杂。由于地缘邻近,中国与周边一些国家或多或少存在着形式不同的历史恩怨或利益纠葛。在此背景下,中国与邻国的民众如果能够和睦共处,在日常生产和生活中以礼相待,双方的经贸合作将会具有更加牢固的社会基础。在边境地区,经常会发生诸如中国的南瓜蔓“越界”长到了邻国,或者邻国的母鸡“越界”跑到中国下蛋等情况。两国民众能够秉持友善态度并“完璧归赵”,实际上就为睦邻友好和公共外交树立了典范。[4]

正因如此,发展同周边国家的经贸关系,既要抓住近水楼台的地缘优势,也要防范因近而生的矛盾冲突,在人民群众的日常接触中倡导平等互利的相处原则。在此方面,公共外交将可发挥重要的舆论导向作用。

(三)传播“命运共同体意识”的扩音器

习近平在周边外交工作座谈会上提出,“关系亲不亲,关键在民心”,“要对外介绍好我国的内外方针政策,讲好中国故事,传播好中国声音,把中国梦同周边各国人民过上美好生活的愿望、同地区发展前景对接起来,让命运共同体意识在周边国家落地生根”。[5]周边国家与中华民族渊源颇深,理应成为“命运共同体意识”的首要传播对象。此外,华侨华人在周边某些国家人口中占有相当比例,也使中国与这些国家之间的关系更显特殊。未来,公共外交应当承担重任,对中国与周边国家关系的历史内涵善加阐释,增强周边国家民众对于中国的好感。

二、周边公共外交工作面临的问题和瓶颈

当前,中国同周边国家的联系愈加紧密,但与其伴生的矛盾也日趋复杂。在面对周边国家的社会舆论时,公共外交工作所面临的问题尤其严峻。

(一)缺乏对地缘政治的整体谋划

在中国的邻国中,存在着俄罗斯、日本、印度等全球或区域性大国。美国虽与中国远隔太平洋,但在中国周边设有众多军事基地,成为一个极其特殊的“邻国”。这些大国对中国周边地缘政治环境具有巨大影响。综观当前周边形势,一些热点和争议问题背后依然隐藏着某些大国对于国际舆论的操控和影响。值得注意的是,针对周边地区的公共外交工作尚未形成全盘战略,特别是美、俄等大国因素尚未能被充分考虑。

如果长期忽视大国因素在周边舆论中的潜在影响,公共外交工作既难以阻止相关大国翻云覆雨、渔翁得利,更无法采取对症下药的方法化解这些大国本身对于中国的误解、敌视和制约。美国前国家安全事务顾问布热津斯基即认为,中国已经形成了一个混合了地缘政治与经济利益的“大周边战略”,中国意图“再次成为世界上最伟大的强国,甚至是取代美国”,并“破坏美国在东方的地位”。[6]不只美国对中国的周边战略存在误判,俄罗斯也存在类似的忧虑。尽管俄罗斯是中国当前最重要的全面战略协作伙伴,但是如果在周边问题上欠缺整体谋划,忽视了俄罗斯的战略利益与舆论关切,一些难以预料的问题也将逐渐显现。比如,中国提出建设“丝绸之路经济带”后,俄罗斯的一些媒体和舆论领袖公开表达不满,明确提出要中国说清其具体内涵。这些情况表明,面向周边地区的公共外交如果只是“就周边论周边”,忽视了针对相关大国的舆论沟通工作,势必会引起负面连锁反应。

(二)缺乏对周边民意的全面了解

与周边大部分国家相比,中国在人口与面积上均有着较大体量。与此同时,随着经济实力的显著提升,在中国周边外交,特别是民间人士广泛参与的公共外交活动中,存在着某种“中国单向度塑造周边地区”的心态,此种心态引致周边国家社会舆论的剧烈反弹。新加坡前总理李光耀曾抱怨,“当我们做了中国不喜欢的事,他们就说你让13亿人不高兴了”。亚洲很多中小国家对于中国的强大充满疑虑,“担心中国可能想恢复几个世纪前的帝国地位,它们可能再次沦为不得不向中国进贡的附属国”。[7]

当前,在面向周边国家阐释中国政策时,某些容易引起舆论猜忌的提法值得反思,其中有些显然并未考虑周边国家的接受意愿和心理舒适度。商务部原副部长魏建国提出,面向中亚地区的“丝绸之路经济带”,一旦对外表述为“西进战略”,或使用“桥头堡”、“排头兵”等国内惯用词语,即容易引起“周边国家的误解和惊恐”,并有违公共外交的初衷。[8]另外,作为公共外交的主体之一,中国企业近年来在海外的投资行为也引发了周边某些国家的负面反应。究其根本,一些企业过分看重为自身牟利,却忽视了周边国家产业升级和民生改善的需求,未能促进所在国经济的长期繁荣和可持续发展。

(三)缺乏对国内公众的有效整合

无论从中国自身的实际情况看,还是从国外发展的普遍经验看,公共外交都是为总体外交服务的,公共外交的主导权理应由政府部门掌握,而具体执行公共外交的主体毫无疑问应是社会公众。但在目前,这仍是相关工作的短板之一。例如,涉藏问题与周边外交紧密联系,在国际媒体却少见中国声音。2009317日,西藏自治区人民代表大会首次组团出访美国,一些参加会见的美国国会议员表示,西藏的人民代表几十年后才第一次走出来,而达赖喇嘛的代表几乎每周都去美国国会发言,占据了美国主流媒体和社会舆论的话语空间。[9]

未能善用公众和媒体的特殊作用,已成为周边公共外交工作的瓶颈之一。诚如国务院新闻办公室原主任赵启正所言,公共外交与政府外交的最大差异在于,“公众不能代表国家表态,更不能处理外交事务”,也正因如此,公共外交“可以更为宽松、生动和灵活地采取多种形式在多种场合发出声音”,“也容易取得信任感。”[10]

推进周边公共外交,不能仅仅依靠外交官,如果不重视提高人民代表、社会团体、新闻媒体的外交素养和参与意愿,周边公共外交将举步维艰。当前,未能充分调动社会公众的主体意识,也和我们在实践中未能首先做好“公共内交”——在国内舆论中厘清误区和统一认识——不无关系。[11]如果缺乏对于国内公众的思想统一与实践动员,中国在周边地区的公共外交势必难以形成合力,且存在着思维混乱的隐忧。比如,近年来一些国内媒体为了博取关注,常常在国际新闻的报道上哗众取宠,自行其是解读相关政策,引起了不良的外部反应。

(四)缺乏对中国话语的系统建构

当前,在既定的国际格局特别是周边秩序中,公共外交承担着对外阐释中国战略的责任。诚如英国前首相戈登·布朗所观察,中国现阶段的战略是“希望国际合作奏效,不希望推翻当前国际体系,而是对其进行改革”。[12]在“参与”的同时推动“改革”,这决定了中国在处理对外关系时处于两难境地。中国既要提出“中国方案”,也须避免引起西方国家的舆论猜忌,还要在推进国际合作的同时避免完全陷入西方国家的话语秩序。

受传统中华文化和新中国外交传统的影响,中国有着不同于西方国家的外交伦理观。然而,无法用自己的话语体系准确表达不同于西方的外交伦理观,已成为中国在周边公共外交中所面临的最具根本性的现实挑战。自新中国成立,老一辈领导人非常重视在外交言行中体现大国风范,在中国的外交辞令和对外表态中,很少出现仅关于自己的利害问题;即便在表达外交斗争的内容时,也必定包含着维护亚非拉国家和世界人民整体利益的前提表述。[13]20世纪80年代后,上述情况有所改变。对此,中国外文局原局长段连城曾经指出:“由于我们在改革中吸收西方的各种长处(这是必要的),宣传上曾有过一些对西方过分认同的现象。”[14]冷战结束后,受西方国际关系理论的影响,国家利益逐渐成为中国外交辞令中的常见用语。诚如台湾大学石之瑜教授所言,中国根据美国“以实力为导向”的话语逻辑,翻译并阐释自己的重要立场,外界据此认为“中国必定根据自己的利益崛起”,“建立势力范围,驱逐美国,独占南海,也不足为奇”。[15]

如果将西方话语中的“权力定义利益”奉为圭臬,周边国家便会陷入与中国在国家利益上不可共处的认知迷思,中华文化所倡导的群体间的相互体谅与和谐共生等理念也势必会丧失国际信用,中国文化与外交传统的独特魅力亦将不复存在。

三、推进周边公共外交工作的对策建议

公共外交本身即是新形势下中国外交工作的新思路和新方法。未来开展周边公共外交工作,要有立体、多元、跨越时空的新视角,以解决实际问题为基本导向,谋大势、讲战略、重运筹、求实效。

(一)绘制一幅大地图:增强宏观视野中的大周边意识

做好周边公共外交,必须加强宏观设计和顶层设计,首先在战略上绘制一幅涵盖广泛的周边地区大地图。必须从整体上把握周边地区的地缘政治情况,在彼此关联的视角中研究周边国家、相关大国及中国国内的社会舆论走向。

首先,必须明晰周边国家的不同特性,在公共外交策略上有针对性地分地区、分国别、分民族、分情境,做到一把钥匙开一把锁。

其次,必须充分考虑相关大国的关注焦点,将周边问题纳入国际秩序的总体框架之中。王义桅曾总结“东亚有三怪”:不是东亚国家,却自视为东亚国家,即美国;是东亚国家,却不承认自己是亚洲国家,即日本;是东亚国家,但民族国家统一任务尚未完成,即仍处于分裂局面的海峡两岸和朝鲜半岛。[16]此“三怪”是雅尔塔体系遗留至今的非正常现象,如果在国际舆论中不将此种非正常现象点明、点破、点透,一些习以为常的奇谈怪论便将登堂入室,未来势将成为公共外交工作的主要障碍。

最后,必须放眼全球,将中国周边与更广阔的地缘范围连接一处,编织成无死角的地缘政治地图和国际舆论图谱。周边地区其实并不止于邻国,澳大利亚、新西兰即是东南亚邻国的延伸,西亚、北非地区则是中亚邻国的延伸,这些区域实际上都与中国的周边战略息息相关,也必然都是周边公共外交可以着墨之处。[17]

总之,只有心怀一幅周边地区大地图,既有所区别、又相互联系地分析具体情况,同时在内部体制上加强组织协调,打通不同部门之间的业务联系,使内与外、中央与地方、政府与公众戮力同心,周边公共外交才能实现质的飞跃。

(二)修筑一条双向道:提倡与周边国家的互助与共塑

公共外交是一个双向互动的交流过程,中国与周边地区的“命运共同体”不可能由中国一方来主导塑造。不论周边国家的人口、面积或经济体量与中国如何悬殊,中国都应更加注重倾听对方的声音,特别是重视分析当地的社会舆论。一方面,要注重与周边国家相向而行,修筑一条中国与周边国家相互尊重、彼此促进的交流双向道;另一方面,必须摒弃“中国单方面塑造周边”的错误观念,在与周边国家交往时多听少说、先听后说。

面对中国周边出现的一些不和谐的声音,必须理性看待身处于大国之侧的中小国家与生俱来的疑虑与戒心,通过公共外交进行耐心和细致的规劝与化解。一方面,要强调历史上中国“重礼仪”、“轻利益”、“厚往薄来”的交往原则,展示古代中国并未以强权图谋他国的历史事实;另一方面,要纠正“朝贡体系”内中国与周边国家之间的不平等关系,对于古代中国在精神上俯视“四方蛮夷”的历史事实,要勇于自我批评并善于广而告之。例如,在与周边国家共同推动“一带一路”时,必须首先强调历史上的丝绸之路并非中国一家走出来的,而是相关国家共同开拓而成的。今天,我们更应广泛倾听,综合周边国家的不同意见,将“一带一路”打造成博采众长的普惠方案。[18]

另一方面,作为公共外交的主体之一,中国企业在投资周边国家时,也必须倡导互利互惠、成己达人的理念,避免损人利己、目光短浅的做法。在实现自身发展的同时,应从根本上推动周边国家的共同发展,并在区域经济合作中提供更多的公共产品,承担起更多的区域国际责任,将中国所承诺的不同于西方大国崛起之路的外交新理念予以具体的呈现。

总之,在针对周边国家的公共外交中,我们必须坚持正确的义利观,多倾听、讲情谊、守道义,做到“心里装着别人”,争取当地人民真心支持。诚如20133月习近平在莫斯科国际关系学院发表演讲时所言,“每个国家在谋求自身发展的同时,要积极促进其他各国共同发展”,“那种以邻为壑、转嫁危机、损人利己的做法既不道德,也难以持久”。[19]

(三)建造一个宽平台:凝聚社会公众的资源与共识

做好周边公共外交,必须突出社会公众的主体地位,打造一个能够调动国内外公众热情的宽广平台。周边公共外交的主客体皆人数庞大,不是任何一个政府部门所能包干管理的。十八届三中全会提出了深化改革和简政放权的要求,我们也应在周边公共外交工作中借鉴和贯彻简政放权的精神。政府可以从宏观上制定战略、进行引导,但更多的是提供服务、而非直接管理,否则,既管不了,也管不好。[20]未来,应广泛动员国内公众参与周边公共外交。

首先,新闻媒体是面向周边国家舆论的直接出口。在对外工作中,外事部门与宣传部门必须密切合作,打破内宣与外宣的藩篱,牢牢把握对外传播的舆论导向。外交部新闻司应定期给主流媒体吹风,使主流媒体更好地认知和理解我国外交政策与策略。

其次,企业和劳工日益成为中国在周边国家进行公共外交的一线主体。当前,要抓住周边一些国家大兴基础设施建设的战略机遇,鼓励中国企业赴周边国家投资兴业。这些“走出去”的企业和劳工应成为中国形象的代言人,在当地多做回馈社会的事情,承担社会责任,遵纪守法,与当地人和谐友好相处。

最后,智库、宗教团体、非政府组织等是中国在周边国家实践公共外交的新兴主体。例如,针对当前中国在周边地区的公共外交难点之一——菲律宾,要认清其“深受天主教和西方长期殖民的双重影响、公民社会相对发达且华人华侨众多的特征”,把教会、智库、公民社会组织和侨社等纳入公共外交的对象。[21]

(四)确立一项总战略:致力于中国话语的总结与传播

做好周边公共外交,必须从根本上认清中国与西方大国迥然有别的外交理念,并善于在对外传播中将这一理念表述清楚。未来,须特别注意摆脱霸权叙述的话语框架,向周边国家展示一个具有特色、与众不同的中国形象。

德国国际关系学者贝恩格鲁提出,在当今世界,从巴西到土耳其再到中国,新兴经济体在全球收入和生产中的份额不断增加,自然会促使它们“重拾各自的文化基础”,“并根据自身利益去其糟粕、取其精华”。[22]在国际秩序深刻变革的今天,建构具有自身文明特色的国际话语权,通过持久的文化交流,润物细无声地争取人心,是公共外交工作的最高境界和终极使命。未来,我们必须在中国与周边国家之间着力塑造融合了历史传统的现代文明意识,使以“亲、诚、惠、容”为指导的公共外交工作具备更加厚实的文明基础。

说到底,公共外交在周边地区的目标之一,便是与邻邦营造相通的话语体系,找寻超越传统霸权路径的国际关系新视角。今天,周边某些国家对于中国的攻讦,事实上主要是基于西方文明所熟悉的话语,包括“威胁与安全的对比、专政与民主的对比、民族主义与自由主义的对比、国际规范与国家利益的对比”,“均缺乏话语软实力”。[23]有鉴于此,为了区别于“西方的世界观”,新世纪以来,中国领导人高瞻远瞩,在对外关系中逐步倡导“和谐世界”、“人类命运共同体”等重要理念,提出了西方国家陌生、发展中国家向往的一种“群体导向”的新型世界观。

中国与周边大部分国家共享着持续了上千年的历史渊源,其中隐藏了现代西方大国所无从体会的传统文化脉络。未来,摆脱西方话语,与周边国家一同实践“己欲达而达人”的精神内涵,是制定周边公共外交战略无法绕开的课题。

注:

本文是北京市哲学社会科学基金项目“外交软实力:中国和平发展的理论与实践研究”的阶段性成果,项目编号:13KDC025

注释:

[1]“习近平:让命运共同体意识在周边国家落地生根”,新华网,20131025日,http://news.xinhuanet.com/politics/2013-10/25/c_117878944.htm。(上网时间:20141027日)

[2]“中国首办亚信峰会 倡导亚洲新安全观”,新华网,2014521日,http://news.xinhuanet.com/world/2014-05/21/c_1110797825.htm。(上网时间:20141027日)

[3]雷希颖:“新亚洲安全观:破旧立新‘中国风’”,《东方早报》,2014523日,http://www.dfdaily.com/html/51/2014/5/23/1154770.shtml。(上网时间:20141027日)

[4]李肇星:“推动周边公共外交工作取得新成绩”,中国公共外交协会研讨会,201441日。

[5]“习近平:让命运共同体意识在周边国家落地生根”,新华网,20131025日,http://news.xinhuanet.com/politics/2013-10/25/c_117878944.htm。(上网时间:20141027日)

[6][]兹比格涅夫·布热津斯基:《战略远见:美国与全球权力危机》,洪漫等译,新华出版社,2012年,第180页。

[7][]李光耀:《李光耀论中国与世界》,蒋宗强译,中信出版社,2013年,第6页。

[8]“魏建国:仅靠边境贸易带不动南疆经济”,《环球时报》,2014729日,http://opinion.huanqiu.com/opinion_china/2014-07/5087548.html。(上网时间:20141027日)

[9]“藏族代表出招搞定美国官员”,《国际先驱导报》,2009323日,http://news.xinhuanet.com/herald/2009-03/23/content_11056445.htm。(上网时间:20141027日)

[10]赵启正:《公共外交与跨文化交流》,中国人民大学出版社,2011年,第4页。

[11]周晓沛:“对开展周边公共外交的具体建议”,中国公共外交协会研讨会,201441日。

[12]郑必坚等:《世界热议中国:寻找共同繁荣之路》,中信出版社,2013年,第92页。

[13]石之瑜:“邻邦——当前中国公共外交的真实挑战”,《公共外交季刊》,2010年冬季号,第58-65页。

[14]段连城:《对外传播学初探(增订版)》,五洲传播出版社,2004年,第69 页。

[15]石之瑜:“邻邦——当前中国公共外交的真实挑战”,第58-65页。

[16]王义桅:“中国周边公共外交的文明担当”,《公共外交季刊》,2014年春季号,第15-20页。

[17]阮宗泽:“加强周边公共外交的必要性和紧迫性”,中国公共外交协会研讨会,201441日。

[18]:“新安全观3.0版与周边公共外交”,《公共外交季刊》,2014年春季号,第21-27页。

[19]“习近平在莫斯科国际关系学院的演讲(全文)”,新华网,2013324日,http://news.xinhuanet.com/world/2013-03/24/c_124495576_4.htm。(上网时间:20141027日)

[20]孙玉玺:“当前形势下如何开展周边公共外交”,中国公共外交协会研讨会,201441日。

[21]赵世人:“预防性公共外交:从周边做起”,《学习时报》,2014224日,http://www.studytimes.cn/shtml/xxsb/20140224/3921.shtml。(上网时间:20141027日)

[22]郑必坚等:《世界热议中国:寻找共同繁荣之路》,第219页。

[23]石之瑜:“邻邦——当前中国公共外交的真实挑战”,第58-65页。