当代世界研究中心

首页
高新军:墨西哥革命制度党艰难转型的经验与教训
来源:《当代世界》2014年第4期 | 2015-03-24 | 作者:中央编译局比较政治与经济研究中心研究员 高新军 浏览量:1454


摘要:其主要包括党内权力高度集中,党内民主发展十分滞后,很多要求改革和民主的党内精英长期受压制;执政党控制了国家的方方面面,所以几乎对它没有监督,以至于腐败成为国家难以控制的潜规则;由于政党缺乏党内监督,客观上造成了上届总统可以挑选下届总统。

 

2012年是墨西哥的总统大选年。革命制度党从2000年失去执政地位,到2012年重新成为执政党,实现了戏剧性的大反转。这个过程,不论对于墨西哥还是革命制度党来说,教训都可谓极其深刻。笔者于2006200720102012年四次赴墨西哥考察那里的制度转轨和社会转型,在调查的基础上,基本摸清了革命制度党丧失执政地位,实行党内改革,以及东山再起的原因。

 

  政治体制和管理体制改革长期滞后是革命制度党丧失执政地位的主要原因

  革命制度党于1929年开始执政,在相当长时期内,为推动墨西哥的经济发展和社会进步做出了很大贡献,赢得了墨西哥全国上下的一致拥护和支持。在20世纪40年代至60年代初,墨西哥以一个民主国家面目出现。它庇护了1936年受西班牙佛朗哥独裁政权迫害的民主人士,也接受了像托洛茨基这样的政治人物。在20世纪70年代至80年代初,它放宽了政党登记限制,允许反对党在议会中占有一定比例席位。20世纪五六十年代,不少学者把墨西哥政治体制称为北大西洋民主模式。它包括积极的社会经济政策、强有力的总统权力、一党制、革命制度党的坚强领导等。

  但是,缺乏党内监督的执政党从一开始就使这种政治体制潜藏着后来发展成危机的萌芽。其主要包括党内权力高度集中,党内民主发展十分滞后,很多要求改革和民主的党内精英长期受压制;执政党控制了国家的方方面面,所以几乎对它没有监督,以至于腐败成为国家难以控制的潜规则;由于政党缺乏党内监督,客观上造成了上届总统可以挑选下届总统,总统可以直接任命议员、法官、州长,所有宪法规定的人民民主权利成了一纸空文。1968年是墨西哥奥运年。这一年10月,奥尔达斯政府处理学校之间纠纷不力,进而出动大批军警镇压了在墨西哥城三种文化广场上抗议示威的学生、教员和其他群众,造成300多人死亡,2000多人受伤,2000多人被捕的惨案,暴露出墨西哥现行政治制度的弊端。之后,墨西哥先后经历了1982年的债务危机、1985年的大地震、1994年的金融危机。在所有这些事件中,执政的革命制度党都存在着重大失误,民心在发生着潜移默化的变化。

  这时,革命制度党内要求改革的呼声渐高,党内开始出现了不同意见团体。19868月,前总统拉萨洛·卡德拉斯的儿子、前州长夸特莫克·卡德拉斯和党前主席穆尼奥斯·莱多为首的党内著名人士,由于对德拉马德里总统的新自由主义经济政策和党内专制、腐败现象不满,公开宣布成立民主革新运动。该运动要求革命制度党立即对国家政治生活方式进行深刻改革,提出党的总统候选人不应由现总统一人指定,应由党内民主选举产生等主张。但是,这些要求改革的主张不仅没有得到党中央的积极反映,反而该运动成员在1987年被开除出党。这反映在19887月总统大选中,当选的革命制度党总统候选人萨利纳斯得票率仅为5076%,是革命制度党执政以来最低的。相反,被开除的卡德拉斯作为全国民主阵线”(民主革命党的前身)的总统候选人,却得到了31%的选票。

  事情往往就是这样,当一个执政党的执政地位遇到严重挑战迫切需要进行政治体制和政府管理体制改革的时候,也往往是它最害怕改革使自己失去执政地位和最担心改革会给反对派利用自己在历史上的失误以攻击自己的时候。这种担心常常使执政党失去了对政治体制改革的勇气,也使政治家失去了应有的把握改革时机的政治智慧。

  1988年总统大选,实际上已经对革命制度党在政治体制和政府管理体制改革方面行动迟缓敲响了警钟。但是十分遗憾,这不仅没有引起重视,反而党内很多人认为这是因为给了反对党太多自由,使它们可以与执政党进行竞争的缘故,进而要求党内检讨这方面的政策。1994年墨西哥爆发了震惊世界的金融危机,当年GDP的增长为-7%,人民生活水平大幅度下降。革命制度党的威信再次遭受重创。当年7月初总统大选前,革命制度党内为争夺总统职位的矛盾空前激化,3月,原定的党内总统候选人科洛西奥被暗杀,7月,党的总书记马谢乌被暗杀。最后,当选的革命制度党总统候选人塞迪略只获得了4877%的选票。199776,革命制度党又在参众两院的中期选举中,第一次在众议院失去了多数席位。

  正是在这样的政治环境下,墨西哥迎来了2000年的总统选举。在选举前,革命制度党仍旧十分乐观,认为有四大优势可以引领该党再一次赢得总统选举。第一,可以坐收国家行动党和民主革命党相互竞争的渔翁之利;第二,有着完整的自上而下党的组织系统;第三,有丰富的选举和执政经验;第四,现任总统塞迪略有高达67%民意支持率,经济增长率也达到了5%以上。但是,最终的败选结果证明这些优势不过是一厢情愿。

  六年后的200672墨西哥又迎来了总统大选投票日。这次革命制度党的最终得票率为25%,落后国家行动党和民主革命党十多个百分点。在这两个势均力敌的政党的激烈竞争中,人们似乎忘记了曾在墨西哥历史上连续执政71年,并且在2000年才失去执政地位的革命制度党。

 

  腐败是革命制度党长期执政的伴生物,最致命的是在领导层中出现腐败现象

  在墨西哥,说到镇压学生运动,都会提到路易斯·埃切维里亚,他是奥尔达斯政府的内政部长,直接参与和指挥了1968年的镇压行动。虽然他已退休多年,但仍受到墨西哥总检察长的谋杀指控。要说墨西哥执政党领导人的腐败,就都会提到1988-1994年任职的卡洛斯·萨利纳斯总统,该人因为受到腐败指控,从1994年卸任至今,仍臭名远扬。

  萨利纳斯早年毕业于墨西哥国立自治大学经济系,曾经获得哈佛大学政治学、经济学硕士、博士学位,是革命制度党内年轻而又出色的经济学家,最后由德拉马德里总统钦定为革命制度党唯一总统候选人,并成功当选,年仅40岁。

  萨利纳斯政府的腐败不是偶然的。在长达71年的执政过程中,革命制度党形成了一个较为稳定的利益集团。由于长期独霸政坛,缺乏必要的监督,政府权力在革命制度党中间传递,社会财富也在他们中间生根。

  从领导体制上来说,革命制度党在长期的执政过程中形成的党政不分、权力高度集中的管理体制,把党和国家的命运维系在某一个人的身上。其结果,钦定的领导人在党内缺乏群众基础,一遇政治风波不得不辞职,造成党的最高领导层的不稳定。在1992-1997年间,该党先后更换了七位主席,其中有六位任期不满一年。该党竞选各级地方官职和议员的候选人,也常常是领导人之间权力和利益分配的产物。在党的群众组织中同样缺乏民主,广大基层群众缺乏参政机会,如墨西哥联合工会主席的职位由一人占据了50年之久,这样的领导体制很难激发工人参政的热情。党的领导层同基层组织缺乏有效的沟通渠道,使党严重脱离群众。随着国内民主进程的发展,这一管理体制已走到了尽头。

 

从管理体制上来说,这种权力高度集中、特别是执政党缺乏监督机制的体制,使执政党内部到政府各部门腐败无所不在,大小官员都有捞取自己好处的办法。他们依仗执政权势,营私舞弊,官官相护,牟取私利。萨利纳斯上台以来,实行经济自由化政策,开始对墨西哥国有企业进行私有化改造。正是在这一过程中,一场瓜分国有资产的盛宴在墨西哥拉开了帷幕。

  最为严重的是,这种腐败已经侵蚀到了执政党最高领导层。包括总统萨利纳斯的亲戚、朋友、部下和身边工作人员,都卷进了瓜分国家财产的腐败之中。从后来陆续曝光的重大贪污腐败案件看,已经涉及萨利纳斯总统及其亲属、内阁部长、州长、副总检察长等政府要员,以及政府一般公务员。最典型案件是萨利纳斯总统的弟弟劳尔·萨利纳斯在私有化过程中非法致富,聚敛上亿美元。劳尔因被指控与腐败和洗钱案件有牵连,被瑞士司法当局指控与贩毒集团有染而没收其在瑞士银行的存款。劳尔后在1999年被控指使他人杀害革命制度党总书记马谢乌,被判刑50年。萨利纳斯的另一个弟弟恩里克·萨利纳斯在20046月被人谋杀。墨西哥当局调查认为,恩里克被杀与政治无关,而与他的经济问题有关。

  执政党缺乏监督所造成的严重腐败,使萨利纳斯政府在墨西哥历史上几乎成为腐败的代名词。其行为对执政党执政之基的危害之深,影响之大堪比政党历史上之另类经典

  墨西哥革命制度党党内腐败盛行的这一教训说明,在一个社会中,一种力量过于强大并失去监督往往会扭曲社会的均衡,其失去制约必将处于为所欲为的危险境地中。一党长期执政要警惕腐败向上层发展的速度,因而会从根本上动摇执政党的执政基础和合法性。因此,如何在一党长期执政的条件下,寻找到党内和党外的制约力量,使执政党始终保持向人民负责的敬畏心,是我们应该从墨西哥社会转型经验中汲取的教训。

 

  选民对通过政党轮替上台的执政党投了反对票

  自2000年开始,墨西哥首次实现了执政党的轮替。自此,右翼的国家行动党(PAN)执政了两届12年。但这12年却被很多墨西哥民众形容为国家逐渐走下坡路的12年。

  在这12年里,毒品集团逐渐羽翼丰满,在北部很多省份和城市,他们已经控制了政治、经济、文化等各个方面,当地政府只有和他们合作才有可能生存和运作下去。而一旦联邦政府派军队进入,各种杀戮行为就此起彼伏,每日刺激着国民的神经。

  在这12年里,广大民众原来给予很大期待的执政党和在野党相互监督,可以遏制腐败的愿景,已经落空。腐败现象在这12年里不仅依然大量存在,而且泛滥成灾。据墨西哥透明社会统计,仅2007年墨西哥就发生了197亿次腐败行为。在2007年有415%的人认为,墨西哥的腐败更加严重了。相反,只有141%的人认为腐败比过去少了。2010年墨西哥的报刊认为,至少有20%的议员卷入了腐败案件。现在,墨西哥民众对于各种腐败已经麻木了。在这次大选中,很多墨西哥民众宁愿选择腐败但有能力的政治家,也不愿意选择腐败而又无能的政客。因为现在有比腐败问题更加严重的毒品暴力犯罪为民众所不容。

  在这12年里,多次公开宣布向贫困宣战的国家行动党食言了。现在墨西哥有近50%的人生活在贫困线以下,贫富差距巨大,许多贫困的年轻人在找不到工作机会的情况下,不惜铤而走险从事贩毒、加入黑社会进行抢劫等犯罪活动,使墨西哥的社会治安每况愈下,人人担心自己的人身安全。2012625墨西哥学院的伊兰·比兹贝格教授告诉笔者,在墨西哥约有50%的人只有临时性工作,收入很不稳定。626经济学博士依瑞娜·阿尔伯诺女士向笔者提供的数据显示,现在墨西哥贫困人口占总人口的33%,最贫困者占总人口的10%。按照人均GDP计算,墨西哥比中国高出不少。但是,墨西哥至今没有普遍的失业救济金制度和普遍的养老保险制度。如果一个人在墨西哥没有正式工作,就不可能从政府那里领到任何东西。穷人在墨西哥是没有任何保障的。

  在这12年里,墨西哥经济发展速度呈下降趋势。2008年以来,更是低到平均年增长率只有不到2%2009年是-6%的程度。由于收入差距悬殊,墨西哥虽然在拉美是人口大国,但是国内市场却很小,是依赖美国的出口型国家。美国自2007年陷入次贷危机以来,至今仍没有看到走出经济危机谷底的前景。受此影响,主要向美国出口汽车、电冰箱、洗衣机等产品的墨西哥就很难看到走出困境的前景。2011年墨西哥经济增长率是22%;2012年能够到达35%。预计2013年可以达到4%。这样的经济增长对于墨西哥来说,还是太低了,因为它能拉动的就业十分有限。

  在这12年里,原本民众从政党轮替中激发出来的对政治家的期待,已经逐渐变成了对政治家的失望和无奈。在民众眼里,这些轮替上去的政治家,好像个个都是暴发户,他们把竞选当上总统视为目的,而对于当上总统后如何施政却十分生疏。于是,他们所能够施展的仍旧是他们竞选中的把戏:作秀。多党轮流执政的一个规律就是相互制约。但是这种制约在很多场合,变成了互不配合、相互拆台、相互攻击、无所作为或者等着看别人笑话的表演。由此产生出人民对于政治失望和对政党的不信任。

  201271,墨西哥4923万选民参加了投票,占选民总数的62%,创造了投票率的新高。76,墨西哥联邦选举委员会公布最终选举结果,革命制度党总统候选人培尼亚·涅托得票3821%居于首位;左翼的民主革命党候选人洛佩斯·奥夫拉多尔得票率为3159%;执政党右翼的国家行动党候选人何塞菲娜·巴斯克斯·莫塔得票率只有2541%。选民用手中的选票,对通过政党轮替上台的国家行动党投了反对票。

 

  经过12年的在野磨炼,革命制度党在加强党的建设方面取得了实质性的进步

  那么,革命制度党这次重新上台执政,真的是洗心革面,重新做人了吗?调查中,笔者发现,革命制度党近些年来确实出现了一些重大变化。其表现主要体现在以下几个方面。

  首先,严格执行党内民主选举制度。革命制度党把自己定性为一个社会党性质的群众性中左翼政党,通过竞选联邦、州、地方政府行政职位和议会参与社会的政治过程。因此,对于革命制度党来说,选举是最重要的事情。这不仅指六年一次的总统选举,也包括每年都有州的和地方选举。2000年,虽然革命制度党在总统竞选中失去了执政地位,但是在32个联邦实体中,它还是在多数州掌握着执政权。到2009年,革命制度党已经掌握了19个州的执政地位,也是参众两院的第一大党,对于在2012年重新夺回执政地位,充满期待。所以,我们可以在该党的《章程》中看到大量关于选举的规定。对于选举,《章程》的规定是全面、秘密、个人独立、自由、直接和不可转让。这种规定和革命制度党历史的表现已经是大相径庭。选举民主在革命制度党内已经成为一种风气和习惯,上至党的主席和总书记,下至党支部的领导,都必须在全面、秘密、个人独立、自由、直接、不可转让的基础上,接受普通党员的评判。该党自2000年转型以来,在这方面是最大的进步。

 

其次,加强组织建设,广泛代表民众利益。革命制度党内部的农民部、工人部、人民部的职团组织是其组织的基础。从党章中可以看到,党中央的全国政治理事会的构成,充分反映了该党的广泛代表性。从青年到妇女,从残疾人到老年人,从政党的行政高官到边远民族地区运动的代表,全国所有的族群、人群、不同年龄的市民,都可以在革命制度党内找到自己的代言人。革命制度党这样做,就是要尽可能地团结更多的普通民众在党的周围,为他们办事,替他们说话,为他们代言,最后赢得他们的信任,得到他们的选票,争取在2012年重新掌握执政权。这说明,一个政党要想赢得执政地位,真心实意地为民众服务,替民众代言,提高民众的福利,才是他们取信于民、立于不败之地的根本。墨西哥革命制度党是经过了丧失执政地位的惨痛教训后,才真正意识到的。

  再次,与过去革命制度党的错误彻底划清界限。1966年出生的原墨西哥州州长恩瑞克·培尼亚·涅托年轻帅气、头脑清晰、朝气蓬勃。早在2010年,他就作为革命制度党内年轻一代的政治家表现出众,被墨西哥舆论界喻为2012年总统的最有力竞争者。尽管受大环境局限,他领导下的墨西哥州并没有显示出高人一筹,但是他始终强调以建设稳定、包容、改变、守法、自由、民主、透明的墨西哥为目标,还是获得了多数墨西哥人民的拥护。在竞选中,培尼亚·涅托不断向选民指出,今天的革命制度党已经不是过去的那个党,而是洗心革面,重新做人的新革命制度党。这个党要与过去的错误彻底划清界限。要在人民最不满意的反腐败、实行民主执政方面有彻底的改变。为此,涅托提出了自己的政策主张,这些主张务实、全面、有可行性。同时在竞选中,面对对手的攻击,为了实现全社会的包容和稳定,涅托的反击是克制的,有限的和和缓的,显示出他作为新一代政治家的宽容气魄。

  革命制度党从拥有宪法权利和超宪法权力合二为一的六年绝对专制君主体制,转变为在党内全面实行民主制度,充分尊重党员的民主权利,公开透明,竞争选举,重新与人民打成一片,再次为民众代言,从而赢得人民的拥护,是通过失去执政地位12年的惨痛教训得出来的经验。这些经验,现在已经都写入了党的《章程》,成为革命制度党的工作指南。

  革命制度党的经验说明,任何体制转轨和社会转型都是充满风险的,有时候是要冒失去执政地位的巨大风险。但是,一个政党是否真正有力量,不仅要看它在执政时的胆略、政治勇气和执政技巧,而且要看它面临巨大失败时能否克服自身的缺点,重新站立起来。墨西哥革命制度党2000年失去执政地位时,是遇到了巨大的失败,但是它没有气馁,没有趴下,而是认真总结经验教训,不仅真正在党内实现民主化、公开化、大众化,而且还做到真正在为民众服务和奉献。经过多年不懈的努力,到201271的选举,革命制度党不仅赢得了总统选举的胜利,还获得了众议院500议席中的240个,参议院128个议席中的61个,分别在参众两院获得了多数党的地位。由此,革命制度党又重新在墨西哥获得了总统、参众两院的统治地位,迎来了民众的拥护。

 

  政治体制演进要与社会发展程度相适应

  经过12年的政党轮替实践,墨西哥社会似乎也冷静了许多。学者们普遍认为,简单的政党轮替并不能解决墨西哥现存的问题。选举一个没有执政能力的政党上台,其成本还是要老百姓来承担。所以,重要的不是政党轮替,而是要选择一个真正为民众服务,又有能力的政党去实现人民意愿。通常,人们在讨论民主还是专制良政还是劣政时,一般认为民主还是专制问题很重要,这是因为专制体制一般来说是与劣政联系在一起的。但是,在笔者对于墨西哥体制转轨和社会转型进行深入调查之后,则感到简单地在民主与良政、专制与劣政之间画等号,对于深入探讨体制转轨和社会转型并无助益。至少在墨西哥,民主还是专制良政还是劣政同样重要,因为墨西哥在2000年实现政党轮替,民主有了进展的同时,并没有实现良政。国家行动党的12年执政经历证明,这个党不是合格的执政党。其劣政所带来的成本,是墨西哥人民付出的沉重代价。墨西哥转轨实践告诉我们,政党轮替制度对于像墨西哥这样的发展中国家,似乎还是一种政治上的奢饰品。墨西哥还需要不断创造使这一制度产生积极效果的各种条件。而在现阶段,墨西哥似乎更需要的是某种良政,因为良政才能够解决目前墨西哥社会面临的各种棘手难题。

  选举是现代民主政治的主要特征。革命制度党在2000年之前长期执政时,一个广受诟病的劣迹就是贿选。尤其在20世纪90年代,面对国家行动党和民主革命党的竞争,革命制度党的贿选一度达到了疯狂的地步。实际上,这并不是墨西哥独有的现象。世界上所有发展中国家的全国性竞争性选举中,都存在这种现象。这其实反映了一条社会发展规律:政治体制演进要与社会发展程度相适应。

  对此,墨西哥有学者表示,多党竞争虽然促进了信息的公开、透明,但是,要是指望这种多党竞争来解决贫富差距、腐败、贩毒、社会治安、失业、经济发展这样的问题,是不可能的。因为这是良政所要解决的问题。在墨西哥这样一个专制主义传统浓厚、宗法势力无所不在的国家,要实现向民主制度的过渡,起码还需要几代人的持续努力。这样看来,墨西哥要真正实现国家民主化还有很长的路要走。

 

 

作者:高新军

来源:《当代世界》2014年第4